Sentencia A. 1457/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1457/25

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual para dirimir conflictos de competencia

 

JURISDICCION CONSTITUCIONAL-No corresponde a quienes la ejercen determinar a priori contra quienes se dirige la acción de tutela

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA APARENTE-Las reglas de reparto no generan conflictos de competencia en materia de tutela

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA APARENTE-Competencia de autoridad judicial a quien primero fue repartida o ante quien se accionó

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1457 DE 2025

 

Referencia: expediente ICC-5116

 

Asunto: conflicto aparente de competencia suscitado entre la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Juzgado 022 Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, así como en cumplimiento de lo dispuesto por el literal e) del artículo 5 de su reglamento interno, profiere el presente auto, respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 18 de junio de 2025, el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón, quien manifestó actuar en nombre propio “y en representación de los intereses del colectivo Primera Línea Ambiental Colombia”, presentó acción de tutela contra: (i) la “Presidencia de la República”; (ii) el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (iii) el Ministerio del Interior; (iv) el Ministerio de Justicia y del Derecho; (v) la Unidad Nacional de Protección (UNP); (vi) el Consejo Superior de la Judicatura; (vii) la Fiscalía General de la Nación; (viii) la Procuraduría General de la Nación; (ix) la Defensoría del Pueblo; y (x) el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas de Protección Colectiva (CERREM, Colectivo)[1], al considerar vulnerados los derechos de petición, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, “a la justicia ambiental”[2], a la vida, a la salud y a la integridad personal.

 

2.                 Para fundamentar su solicitud, el actor expuso que se encuentra en situación de desplazamiento forzado en el exterior desde el 16 de octubre de 2022, a causa de amenazas derivadas de su labor de “defensa judicial del medio ambiente”[3]. En este contexto, indicó que actualmente interviene como accionante o coadyuvante en 26 procesos ambientales en curso o en etapa de admisión, relacionados con la protección ambiental. Agregó que el Acuerdo de Escazú, adoptado en 2018, vigente desde 2021 y ratificado por Colombia mediante la Ley 2307 de 2023, impone al Estado la obligación de garantizar la justicia ambiental a través de mecanismos judiciales especializados, accesibles y efectivos. Sin embargo, reprochó que las entidades accionadas han incumplido esta obligación, al no implementar una jurisdicción ambiental especializada, lo cual, en su criterio, deriva en una “inacción institucional sistemática” que afecta de manera directa los procesos en los que participa y genera un “daño irreparable e inminente a [los] derechos fundamentales (…) del colectivo Primera Línea Ambiental Colombia”[4].

 

3.                 Por otra parte, informó que el 5 de mayo de 2025 presentó una petición con el fin de solicitar a las entidades accionadas informes detallados sobre las razones de dicho incumplimiento. Sin embargo, cuestionó que, a la fecha de presentación de la acción, ninguna entidad había dado respuesta, lo que, en su criterio, profundiza la inacción institucional.

 

4.                 Con base en lo expuesto, la parte accionante solicitó el amparo de los derechos invocados y que, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas: (i) dar respuesta a su solicitud del 5 de mayo de 2025; (ii) adoptar medidas efectivas para garantizar el cumplimiento del Acuerdo de Escazú; y (iii) crear una “Comisión de la Verdad para el estallido social de 2021”, en la cual se garantice su participación y la de la Primera Línea Ambiental Colombia. Además, como medida provisional, requirió la suspensión de 26 procesos ambientales en curso hasta que se implemente la jurisdicción ambiental especializada, y que se ordene la vinculación al trámite del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos - ACNUDH y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados - ACNUR, como terceros interesados.

 

5.                 El 24 de junio de 2025, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se abstuvo de conocer el asunto[5], al advertir que en el despacho del consejero Jorge Edison Portocarrero Banguera, se tramita la acción de tutela radicada bajo el número 110010315000-2025-03536-00 promovida “por los mismos hechos que dieron origen a la acción de la referencia, si se tiene en cuenta que en los dos procesos las pretensiones están encaminadas, entre otras, a que las entidades accionadas informen sobre el incumplimiento del Acuerdo de Escazú”[6]. Bajo este entendido, con fundamento en el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, relativo a las reglas de reparto de tutelas masivas, y “en aplicación de los principios de economía procesal y seguridad jurídica”, dispuso la remisión del expediente a dicho despacho “para que estudie la eventual acumulación”[7], conforme con lo previsto en los artículos 2.2.3.1.3.1 y 2.2.3.1.3.3 del decreto en mención.

 

6.                 El 15 de julio de 2025, la Sección Segunda, Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, negó la acumulación de los expedientes de tutela y devolvió el asunto al despacho de origen[8]. Para sustentar su decisión, precisó que esta Corporación ha establecido pautas para determinar el alcance de los elementos que configuran la triple identidad en el reparto de acciones de tutela masivas: identidad de objeto, identidad de causa y confluencia del sujeto pasivo. Asimismo, distinguió entre las tutelas masivas presentadas por distintos accionantes con pretensiones y accionados similares, y las tutelas temerarias, en las que un mismo actor interpone varias veces escritos frente a los mismos sujetos y por el mismo objeto, casos en los que no procede la acumulación sino el análisis de la temeridad por parte del juez receptor.

 

7.                 Bajo este marco, la Subsección confrontó a través de una gráfica los escritos de tutela presentados por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón y observó que, aunque coinciden parcialmente en los derechos invocados, pretensiones y autoridades accionadas, lo cierto es que el proceso remitido por la Sección Primera (i) involucra tres entidades diferentes, y (ii) no solo busca la protección del derecho de petición, sino también la suspensión de 26 procesos judiciales y la creación de una “Comisión de la Verdad para el estallido social de 2021”. Con base en ello, concluyó que las acciones no son idénticas ni asimilables en su fondo, como lo exige el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015. Sin perjuicio de lo anterior, resaltó que, al ser el mismo accionante en ambos escritos, no resultaba jurídicamente procedente su acumulación.

 

8.                 El 1° de agosto de 2025, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró su falta de competencia para conocer del expediente y ordenó su remisión a los jueces de circuito de Bogotá[9]. Para el efecto, explicó que el objeto de la acción se dirige a la protección del derecho fundamental de petición que, “a juicio del actor, le fue vulnerado, entre otros, por el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA”[10], al no dar una respuesta a la solicitud del 5 de mayo de 2024. De esta forma, concluyó que, “[c]omoquiera que la autoridad que presuntamente está infringiendo el derecho fundamental, cuyo amparo se solicita, es el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, la competencia para conocer de la presente acción constitucional no radicaría en [esa] Corporación sino en los jueces del Circuito o con igual categoría”.

 

9.                 Para sustentar su postura, la referida autoridad citó el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 799 de 2025, según el cual: “las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional, así como las actuaciones del presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, y las actuaciones administrativas, políticas, programas y/o estrategias del Gobierno Nacional relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los jueces del circuito o con igual categoría”.

 

10.             El 6 de agosto de 2025, el Juzgado 022 Laboral del Circuito de Bogotá se abstuvo de conocer la acción, declaró su falta de competencia, suscitó un conflicto de competencia y remitió el expediente a esta Corporación[11]. Argumentó que la tutela no se dirigía únicamente contra la Presidencia de la República, sino también contra otras autoridades, entre ellas, el Consejo Superior de la Judicatura, y citó el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual, las acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado. Señaló, además, que el actor solicitó la suspensión de procesos judiciales en curso “respecto de los cuales dichas autoridades son superiores funcionales”[12] y recordó que, según este Tribunal, las reglas de reparto son administrativas y no determinan competencia judicial, por lo que la remisión carecía de fundamento legal.

 

11.             El 8 de agosto de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 13 de agosto de 2025, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente.

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

12.             La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996^[13]. Asimismo, se ha explicado que la competencia de esta Corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual^[14] y, en consecuencia, solo se activa en aquellos casos en que las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevean la autoridad encargada de asumir el trámite o en los que, a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad que rigen al amparo constitucional, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de los derechos fundamentales^[15], tal y como lo precisó la Sala Plena en el auto 550 de 2018.

 

13.             En la presente oportunidad, este Tribunal está facultado para resolver el conflicto de la referencia, porque las autoridades judiciales involucradas en la controversia, pese a integrar funcionalmente la Jurisdicción Constitucional, desde una perspectiva orgánica, carecen de una autoridad designada por la Ley 270 de 1996 que esté facultada para solucionar la colisión suscitada.

 

14.             De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 8 transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes, “a prevención”, los jueces con competencia territorial en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos^[16]; (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito, de conformidad con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y (b) de las providencias adoptadas por las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz, en virtud del artículo 8 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017; y (iii) el factor funcional, que opera para asumir el conocimiento de la impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente pueden conocer de ella, las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente”^[17], en los términos establecidos en el artículo 32 del citado Decreto 2591 de 1991.

 

15.             Ahora bien, en reiteradas oportunidades, la Corte ha señalado que no le es dable al juez realizar un análisis de fondo de los hechos de la demanda, para determinar, “a priori”, los destinatarios del mecanismo de amparo constitucional. Al respecto, esta Corporación ha hecho énfasis en que los jueces de tutela no están habilitados para declarar su incompetencia a partir de un juicio preliminar sobre las autoridades responsables de la presunta vulneración de un derecho fundamental, pues, en rigor, ello pertenece al fondo del asunto y es, precisamente, el objeto de estudio de la sentencia[18]. En este sentido, “el reparto de los expedientes se debe realizar de conformidad con quien aparezca como demandado en el escrito de la demanda y no a partir del análisis de fondo de los hechos de la tutela, pues tal estudio no procede en el trámite de admisión”[19].

 

16.             Por tal motivo, este Tribunal ha señalado que, “[e]n estas condiciones, sólo después de avocado el conocimiento de la acción de tutela o incluso con posterioridad a la práctica de pruebas, cuando ello es necesario, es que el funcionario judicial puede identificar con certeza, en cada caso, las autoridades públicas o los particulares que violaron o amenazaron (…) el derecho fundamental objeto de protección constitucional”[20].

 

17.             Asimismo, según la jurisprudencia pacífica de esta Corte, las normas contenidas en el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017, 333 de 2021 y 799 de 2025, de ninguna manera constituyen reglas de competencia de los despachos judiciales, sino únicamente pautas de reparto de las acciones de tutela. Ello implica que el mencionado acto administrativo nunca podrá ser usado por las autoridades judiciales para declarar su falta de competencia. Esta forma de proceder se opone, principalmente, al derecho de acceso a la administración de justicia, dado que no existe fundamento alguno para asumir este conjunto normativo como un mandato procesal del que dependa la resolución del asunto en sede de instancia[21].

 

18.             En este orden de ideas, la aplicación o interpretación de las reglas de reparto no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. En lugar de ello, en estos casos, el juez debe tramitar la acción o decidir la impugnación, según el asunto puesto a su conocimiento[22]. En línea con lo anterior, la Corte ha señalado que en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales[23].

 

III.           CASO CONCRETO

 

19.             De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

(i)          Se configuró un conflicto aparente de competencia, pues la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado efectuó un análisis preliminar de la presunta responsabilidad de los accionados y, a partir de ello, se apartó del conocimiento de la solicitud de tutela presentada por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón, en nombre propio “y en representación de los intereses del colectivo Primera Línea Ambiental Colombia”, con sustento en reglas de reparto, a pesar de que ellas no desplazan su competencia para resolver la acción constitucional.

 

(ii)        En efecto, dicha autoridad emitió un juicio preliminar sobre la responsabilidad exclusiva del presidente de la República en la presunta vulneración de uno de los derechos invocados (de petición), pese a que la solicitud de amparo se dirige en contra de diferentes autoridades y entidades por la presunta vulneración de múltiples derechos (debido proceso, administración de justicia, igualdad, “acceso a la justicia ambiental”, vida, salud, integridad personal y de petición) y persigue diferentes pretensiones, más allá de la respuesta a la solicitud del 5 de mayo de 2025. Examen que, como ya se mencionó, sólo podrá ser efectuado después de avocado el conocimiento de la acción de tutela o incluso con posterioridad a la práctica de pruebas.

 

(iii)     De esta manera, a partir de los criterios fijados en la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena considera que corresponde a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidir la acción de tutela en cuestión, en tanto fue la primera autoridad judicial a la que se le asignó el conocimiento de la acción de tutela en cuestión.

 

(iv)      En este punto, la Sala aclara que el asunto no se relaciona con las reglas de reparto que se enmarcan dentro del fenómeno de la tutela masiva previstas en el Decreto 1834 de 2015. Si bien la Sección Primera del Consejo de Estado se apartó inicialmente del conocimiento con base en dichas reglas, lo cierto es que, tras el auto del 15 de julio de 2025 en el que la Sección Segunda, Subsección B, de la misma corporación negó la acumulación y devolvió el expediente, aquella no presentó argumentos para controvertir dichas conclusiones.

 

(v)        Con base en lo expuesto, la Corte dejará sin efectos el auto del 1° de agosto de 2025 proferido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el cual declaró su falta de competencia para avocar el conocimiento de la acción de tutela impetrada por la parte accionante, ya que se efectuó un análisis preliminar de la demanda y, con ello, desconoció la jurisprudencia constitucional sobre la materia, el contenido explícito del parágrafo 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 y se afectó la celeridad con que debe surtirse el trámite de esta acción constitucional. De igual manera, se ordenará que se le remita por Secretaría el expediente de la referencia para que, de forma inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar.

 

IV.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido el 1° de agosto de 2025 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el marco del trámite de la acción de tutela promovida por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón, en nombre propio “y en representación de los intereses del colectivo Primera Línea Ambiental Colombia”.

 

SEGUNDO: REMITIR el expediente ICC-5116 a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar, de acuerdo con los fundamentos expuestos en esta providencia.

 

TERCERO: Por la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR la presente decisión a la parte accionante, a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y al Juzgado 022 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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